La loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, publiée au Journal Officiel du 11 mars, porte mal son nom.
Si elle comprend effectivement des mécanismes qui devraient permettre d’accélérer le déploiement de certaines énergies renouvelables, elle prévoit également des dispositions qui devraient complexifier le développement de projets ENR, voire les ralentir.
Cette loi n’a dès lors pas de cap clair, ce qui se traduit parfois par le sentiment d’avoir un texte “fourre tout”.
Nous avons néanmoins tenté de la synthétiser en retenant les points qui nous semblaient les plus importants dans notre pratique.
Nos équipes se tiennent bien évidemment à votre disposition pour vous apporter les éventuels compléments d’information que vous pourriez souhaiter.
Planification des EnR
Des “zones d’accélération” sont créées pour planifier et faciliter la mise en oeuvre des projets d’énergie renouvelable. En contrepartie, des restrictions significatives pourront être imposées en-dehors de celles-ci.
1- Référent préfectoral
La loi institue d’abord un référent préfectoral, chargé d’accompagner les porteurs de projet et de conseiller les collectivités, en particulier pour la mise en place des zones d’accélération (C. env., art. L. 181-28-10).
2- Zones d’accélération
Des zones d’accélération devront être élaborées pour identifier les zones favorables aux énergies renouvelables (C. énergie., art. L. 141-5-3).
Définition – Ces zones doivent permettre d’atteindre, à terme, les objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Elles sont définies pour chaque catégorie de sources et types d’installation EnR. Elles sont définies dans l’objectif de prévenir et de maîtriser les dangers ou les inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l’environnement. Elles devront également tenir compte des objectifs de diversification des énergies renouvelables en fonction du potentiel du territoire et de la puissance déjà installée, et de valorisation des zones d’activité économique (ZAE) présentant un potentiel pour le développement des EnR.
Elles ne pourront pas être situées dans des parcs nationaux ou des réserves naturelles, à l’exception des procédés de production en toiture, ni en zone de protection spéciale ou zone spéciale de conservation des chiroptères du réseau Natura 2000 lorsqu’elles concernent les éoliennes.
Elaboration – Les zones d’accélération sont identifiées par délibération des communes après concertation du public, dans un délai de 6 mois à compter de la mise à disposition des données pertinentes par l’Etat, puis la cartographie est arrêtée par le référent préfectoral dans un délai supplémentaire de 6 mois. L’élaboration associe également les EPCI, le cas échéant, le gestionnaire des aires protégées concernés par celle-ci, ainsi que le comité régional de l’énergie, qui devra donner un avis sur la suffisance de ces zones pour atteindre les objectifs régionaux. Le constat d’une insuffisance pourra amener le référent à demander l’identification de zones complémentaires.
Compte tenu des délais prévus par la loi, on peut raisonnablement attendre une finalisation de ces cartographies au courant de l’été 2024. Les cartographies seront déclinées dans les différents documents d’urbanisme, notamment le SRADDET, le DOO du SCoT et, en l’absence de SCoT, dans les cartes communales.
Effets – Au sein des zones d’accélération, la durée de la phase d’examen (avant la phase de consultation du public) de la demande d’autorisation environnementale est ramenée à trois mois à compter de l’accusé de réception du dossier. Une prolongation d’un mois est possible sur décision motivée de l’autorité compétente (C. env., art. L. 181-9). Toutefois, les demandes de pièces complémentaires devraient continuer de suspendre ce délai d’instruction.
En outre, le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête devront être rendus dans un délai de quinze jours à compter de la fin de l’enquête publique, sachant qu’un délai supplémentaire de quinze jours pourra être accordé (C. env., art. L. 123-15).
Les zones d’accélération pourront également servir de critère de sélection dans les procédures de mise en concurrence. Le contrat d’achat conclu par les lauréats d’une telle procédure pourront également prévoir une modulation annuelle du tarif de rachat de l’électricité produite dans ces zones d’accélération pour compenser des pertes de productible dues à des conditions d’implantation moins favorables que la moyenne dans la zone du projet (C. énergie art. L. 311-10-1).
En-dehors des zones d’accélération, et à partir du 11 septembre 2023, les porteurs de projets d’installations d’une puissance supérieure à un seuil à définir par décret en Conseil d’Etat devront mettre en place, à leurs frais, un comité de projet regroupant l’ensemble des parties prenantes au projet (C. énergie, art. L. 211-9).
Ces cartographies seront révisées tous les cinq ans.
3- Zones d’exclusion et zones d’implantation sous conditions
En-dehors des zones d’accélération, des “zones d’exclusion” pour l’implantation d’installations EnR pourront être instaurées, dès lors qu’elles seraient incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant. Elles peuvent être prévues dans des PLU (C. urb., art. L. 151-42-1), dans les cartes communales (art. L. 161-4) ou, en l’absence de PLU ou de carte communale, dans les DOO des SCoT (art. L. 141-10), à la condition que des zones d’accélération aient déjà été définies et que le comité régional de l’énergie ait estimé que ces zones d’accélération étaient suffisantes. Les zones d’exclusion ne pourront pas concerner les procédés de production en toiture ou de chaleur à usage individuel.
Des zones d’implantation “sous conditions” pourront également être mises en place dans ces documents et pour les mêmes motifs, même en l’absence de zone d’accélération. Déjà prévues par le Code de l’urbanisme, leur champ d’application est toutefois élargi : elles concernent désormais tous les projets d’énergie renouvelable (et plus seulement les éoliennes). Dans les PLU seulement, ces zones pourront aussi inclure les ouvrages de raccordement.
4- Modification simplifiée des documents d’urbanisme
La procédure de modification simplifiée des PLU pourra être mise en oeuvre pour changer les orientations du PADD, ou modifier les règles relatives à l’affectation et à l’usage des sols ainsi qu’à la destination des constructions, lorsque ces modifications auront pour objet de soutenir le développement des énergies renouvelables (C. urb., art. L. 153-31) ou pour permettre l’identification des zones d’accélération.
S’agissant des SCoT, la révision simplifiée pourra être engagée dans les mêmes conditions s’agissant de la modification des orientations du PAS et du contenu du DOO (C. urb., art. L. 143-29).
Dispositions spécifiques à certains types d’énergies renouvelables
L’énergie éolienne se retrouve plus strictement encadrée, et certaines clarifications sont apportées pour l’éolien en mer. S’agissant de l’énergie photovoltaïque, la loi crée un régime spécifique pour l’agrivoltaïsme, engage une ouverture limitée du foncier tout en limitant la constructibilité en zones agricoles et forestières pour les installations au sol, et poursuit le développement prioritaire des installations sur les toitures, parkings et friches.
1- Energie éolienne
De manière générale, la loi est plutôt pénalisante pour les projets éoliens. L’autorisation environnementale pour un parc éolien devra obligatoirement prendre en compte le nombre d’installations déja existantes pour prévenir les risques de saturation visuelle (C. env. art. L. 515-44), les garanties financières devront être réévaluées périodiquement (C. env., art. L. 515-46), et les projets devront compenser les gênes résultant de leur implantation à proximité d’un radar (C. env., art. L. 515-45-1), étant précisé que pour ces derniers, le cahier des charges des procédures de mise en concurrence pourra prévoir la prise en charge d’une partie de ces coûts par l’Etat (C. énergie, art; L. 311-10-5).
S’agissant de l’éolien en mer, les appels d’offre devront viser en priorité les sites d’implantation en ZEE (C. énergie, art. L. 311-10-1-1). L’Etat prendra à sa charge la réalisation des études techniques et environnementales nécessaires à l’élaboration des projets par les candidats et à la réalisation de l’étude d’impact, tant pour les installations que leurs ouvrages de raccordement au réseau public de transport. Ces études pourront également être réalisées par anticipation en vue du lancement futur d’une ou plusieurs procédures de mise en concurrence, notamment au sein des zones prioritaires (cf. supra) (C. énergie, art. L. 311- 10-3). Après la publication de la cartographie des zones maritimes et terrestres prioritaires pour le déploiement de l’éolien en mer, intégrée aux Documents stratégiques de façade (C. env., art. L. 219-5-1), l’Etat pourra demander à RTE de réaliser par anticipation les études nécessaires aux ouvrages de raccordement au réseau de transport (C. env., art. L. 342-7). La loi clarifie également le régime des installations situées en partie en mer territoriale et en ZEE, ainsi que celui des îles artificielles et ouvrages flottants. Elle permet également la régularisation par le juge de contrats d’occupation du domaine public maritime.
2- Energie photovoltaïque
De nouvelles dérogations aux interdictions ou prescriptions de construction sont ouvertes au profit de l’énergie solaire s’agissant:
- des abords de voie ferrée (applicables à toutes les énergies renouvelables – C. transports, art. L. 2231-4),
- des friches en zones soumises à la loi Littoral qui sont définies par décret ou sur des bassins industriels de saumure, et sous réserve de produire une étude démontrant que le projet ne porte pas atteinte à l’environnement même en cas d’accident et que ce projet est préférable à un projet de renaturation du site (C. urb., art. L. 121-12-1),
- des zones loi Montagne en discontinuité de l’urbanisation lorsque les communes non couvertes par un SCoT, sont dotées d’une carte communale qui comprend une étude justifiant la réalisation d’ouvrages de production d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique installés sur le sol en discontinuité de l’urbanisation existante (C. urb. art. L. 122-7),
- des règles fixées dans les PPRN, afin de ne pas s’opposer à l’implantation d’installations de production d’énergie solaire dès lors qu’il n’en résulte pas une aggravation des risques (C. env., art. L. 562-1),
- des règles de densité puisque des dépassements de gabarit peuvent être admis pour les bâtiments intégrant du solaire (C. urb., art. L. 151-28).
A l’inverse, dans le délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, les installations photovoltaïques au sol seront interdites en zone forestière lorsqu’elles nécessitent un défrichement soumis à évaluation environnementale systématique (C. urb., art. L. 111-33).
La loi renforce les obligations de solarisation et/ou végétalisation applicables : aux parcs de stationnement de plus de 1500m2 (art. 40, non codifié), aux bâtiments non- résidentiels nouveaux, y compris certains bâtiments publics (CCH, art. L. 171-4) et aux bâtiments non-résidentiels existants de plus de 500m2 (CCH, art. L. 171-5). Pour chaque catégorie, sont fixés des objectifs chiffrés, des dates butoir, des exemptions, et des sanctions pécuniaires en cas de non- conformité.
Les incidences sur l’environnement des conditions de fabrication du matériel nécessaire à la production EnR et l’empreinte carbone lors du processus de fabrication sont désormais pris en compte lors des appels d’offres CRE et lors des achats au titre de la commande publique (L. 228-5 code la commande publique).
3- Energie agrivoltaïque
S’agissant de l’agrivoltaïsme, il est désormais inscrit, au titre des objectifs de la politique énergétique nationale, l’encouragement de la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques (C. énergie, art. L. 100-4) mais la loi définit ces installations de manière restrictive (C. énergie, art. L. 314-36) :
- le projet est situé sur une parcelle agricole et “contribue durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole”
- le projet doit apporter directement au moins l’un des quatre services énumérés (amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; adaptation au changement climatique; protection contre les aléas; amélioration du bien-être animal) et garantir à l’agriculteur une production agricole significative et un revenu durable, étant précisé qu’il ne pourra pas non plus porter une atteinte substantielle à l’un de ces services, ou une atteinte limitée à deux de ces services ;
- la qualification d’installation agrivoltaïque ne pourra être retenue si l’installation ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle, et/ou si elle n’est pas réversible.
Un décret en Conseil d’Etat devra définir plus précisément les notions de production agricole significative et de revenu durable visés par l’article L. 314-36 du code de l’énergie.
Il peut être lancé un appel d’offres CRE pour encourager le développement de ces installations. Ces dernières peuvent d’ailleurs être compatibles avec des terrains agricoles bénéficiant d’aides de la PAC.
Les installations agrivoltaïques seront réputées nécessaires à l’exploitation agricole (C. urb., art. L. 111-27), et leur autorisation sera soumise à un avis conforme de la CDPENAF (C. urb., art. L. 111-31).
Les autres installations photovoltaïques qui ne sont pas nécessaires mais compatibles, seront possibles sur les terrains accueillant une activité agricole, pastorale ou forestière lorsqu’elles seront situées dans une zone identifiée dans un document-cadre élaboré par arrêté préfectoral soumis à avis simple de la CDPENAF, qui identifie des surfaces de terrain incultes ou non exploités depuis une durée minimale définie par décret en Conseil d’Etat (C. urb., art. L. 111-29).
Le caractère agrivoltaïque de l’installation sera pris en compte pour le montant de l’obligation d’achat / complément de rémunération (C. énergie art. L. 314-4 et L. 314-20).
Dispositions transversales
Plusieurs dispositions transversales visent à faciliter le déploiement des énergies renouvelables : présomption de “raison impérative d’intérêt public majeur”, réforme du contentieux des autorisations environnementales et de l’enquête publique, allègement des procédures applicables aux projets de repowering, encadrement des corporate PPA, ou encore mise en place d’un mécanisme de partage de la valeur pour la production d’énergies renouvelables.
1- Raison impérative d’intérêt public majeur
La loi facilite la délivrance des “dérogations espèces protégées” (C. env., art. L. 411-2) en prévoyant que certaines installations, ainsi que leurs ouvrages de raccordement, pourront bénéficier d’une présomption de “raison impérative d’intérêt public majeur” (RIIPM) (C. énergie, art. L. 211-2-1).
Les conditions seront précisées par un décret en Conseil d’Etat, qui devra tenir compte du type de source d’EnR, de la puissance prévisionnelle de l’installation, et de la contribution globale à la PPE attendue pour des projets de puissance similaire.
Cette présomption de RIIPM ne dispensera toutefois pas les installations de remplir les deux autres conditions nécessaires à l’obtention d’une dérogation espèces protégées, à savoir (i) l’absence de solutions alternatives satisfaisantes (étant précisé que l’existence d’une zone d’accélération ne constitue pas en tant que telle une solution alternative satisfaisante) et (ii) l’absence d’atteinte à l’état de conservation favorable des espèces.
2- Dispositions contentieuses
Afin de réduire les délais contentieux, le législateur a introduit deux évolutions inspirées du contentieux de l’urbanisme.
Tout d’abord, l’auteur du recours contre une autorisation environnementale sera désormais tenu de notifier son recours à l’auteur de la décision et à son bénéficiaire, à peine d’irrecevabilité (C. env., art. L. 181-17).
Ensuite, le juge a désormais l’obligation de régulariser les autorisations illégales. Si le vice n’affecte qu’une phase de l’instruction ou une partie de l’autorisation, il doit donc limiter l’annulation à cette seule partie et enjoindre l’administration de reprendre l’instruction à cette phase. Si le vice peut être régularisé par une autorisation modificative, le juge aura l’obligation de surseoir à statuer et de fixer un délai pour la régularisation (C. env., art. L. 181-18).
Cette disposition s’applique aux litiges engagés à compter du 11 mars 2023.
3- Enquête publique
Outre la réduction du délai de remise du rapport du commissaire-enquêteur et des conclusions de la commission d’enquête dans les zones d’accélération (cf. supra), la loi prévoit l’obligation de mise en ligne de l’avis de l’Ae et de la réponse écrite du maître d’ouvrage sur le site internet de l’autorité compétente ou, à défaut, de la préfecture du département (C. env., art. L. 122-1). La loi prévoit aussi la possibilité de regrouper plusieurs consultations du public en une enquête publique unique (et non plus seulement plusieurs enquêtes publiques).
4- Repowering
Pour une durée de 18 mois à compter de la promulgation de la loi, les incidences environnementales des projets de repowering seront appréciées au regard des incidences notables potentielles résultant de la modification ou de l’extension par rapport au projet initial (art. 9, non codifié).
5- Financement des énergies renouvelables
Afin d’inciter les porteurs de projet à débuter les travaux sans attendre l’issue d’un contentieux, un fonds de garantie est créé au profit des lauréats d’appels d’offres et des titulaires de contrats de complément de rémunération. Il permettra de compenser les pertes financières engagées pour l’approvisionnement, la construction et les éventuels frais annexes liés à l’installation, en cas d’annulation d’une autorisation environnementale ou d’une autorisation d’urbanisme par le juge. L’adhésion doit avoir lieu avant le début des travaux, en contrepartie d’une contribution financière déterminée en fonction de la puissance du projet. Ces dispositions seront précisées par décret en Conseil d’Etat (C. énergie, art. L. 311-10-4).
Le régime des corporate PPA (contrat de vente directe) est clarifié. Le législateur confirme l’obligation, pour le producteur, de disposer d’une autorisation administrative pour conclure un contrat de vente directe d’électricité, cette activité pouvant toutefois être déléguée à un tiers au contrat disposant d’une telle autorisation (C. énergie, art. L. 333-1). La Loi prévoit également des dispositions permettant aux personnes publiques de recourir à la commande publique pour acheter de l’électricité EnR via des opérations d’autoconsommation collective ou via des corporate PPA à long terme.
La loi prévoit aussi la possibilité de soumette à un appel d’offres CRE, des projets mixtes donnant droit à un complément de rémunération et à un corporate PPA (ajout de “tout ou partie”, C. énergie, art. L. 311-12), sous le contrôle de la CRE (C. énergie, art. L. 333-1).
La loi organise également le partage de la valeur lié aux installations d’énergies renouvelables, ce qui pourrait permettre de mettre fin à certaines pratiques qui mettaient en risque développeurs et élus. Les porteurs de projet auront ainsi l’obligation d’informer les communes et EPCI riverains pour leur permettre de participer au capital de la société lorsqu’elle est constituée spécifiquement pour le projet (C. énergie, art. L. 294-1). Des dispositions similaires sont prévues pour les lauréats de procédures de mise en concurrence (C. énergie, art. L. 311-10-1). Enfin, pour encourager l’investissement des collectivités, le législateur prévoit la possibilité pour le porteur de projet de se libérer par avance de la totalité de la redevance d’occupation du domaine public exigible, si l’occupant est une société de projet EnR avec capital public, et si cette somme est réinvestie par la commune pour financer sa prise de participation au capital de la société (CGPPP, art. L. 2125-4).
Surtout, les candidats retenus à l’issue d’une procédure de mise en concurrence ou d’un appel à projet seront tenus de financer : (i) des projets environnementaux ou énergétique de la commune ou de l’EPCI d’implantation de l’installation, ou (ii) des projets de protection et sauvegarde de la biodiversité portés par des entités telles que l’OFB. La majorité de ces sommes devra, dans tous les cas, être réservée à la commune d’implantation (C. énergie, art. L. 314-41).
6- Raccordement
Le délai légal de raccordement des installations de production d’énergie renouvelable est abaissé à douze mois (contre dix-huit auparavant), avec des prolongations possibles (C. énergie, art. L. 342-3).
Le Gouvernement a été habilité pour légiférer par ordonnance afin d’accélérer et simplifier le raccordement au réseau public d’électricité (art. 26, non codifié).
7- Autres dispositions
S’agissant des procédures de mise en concurrence (AO CRE), la loi prévoit que la désignation du candidat emportera l’attribution de l’autorisation d’exploiter l’installation de production d’électricité (C. énergie, art. L. 311-11).
Le certificat de projet est supprimé (art. 5 de la loi , abrogeant l’article L. 181-6 C. env.), mais l’expérimentation du certificat de projet en friche est étendue aux SEM et maintenue jusqu’en 2024 (loi “climat et résilience” du 22 août 2021, art. 212)
Le porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale et à un examen au cas par cas au titre de l’évaluation environnementale doit saisir l’autorité du cas par cas avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale (C. env., art. L. 181-5).
Il est désormais possible de réaliser des opérations d’autoconsommation collective étendue pour l’hydrogène bas-carbone ou renouvelable (C. énergie, art. L. 448-1).
Un volet “intégration des énergies renouvelables » est ajouté aux résultats minimaux pour la construction de bâtiments neufs (CCH, art. L. 172-1).
Sur le plan de la gouvernance, la loi institue un médiateur des énergies renouvelables, chargé d’aider à la recherche de solutions amiables, non obligatoires et non contraignantes, aux difficultés ou aux désaccords rencontrés dans l’instruction ou la mise en oeuvre des projets de production d’énergie renouvelable (art. 70, non codifié).
Enfin, les entreprises publiques et sociétés employant plus de 250 salariés au 1er janvier 2023 auront l’obligation d’établir un plan de valorisation de leur foncier pour la production d’énergie renouvelable, avec des objectifs quantitatifs, dans les deux ans suivant la promulgation de la loi (art. 4, non codifié). Obligation similaire pour l’Etat (art. 36) et les HLM (art. 42).
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