En l’espèce, la société Photosol avait sollicité auprès du préfet d’Eure-et-Loir un permis de construire dans le cadre de la construction d’un projet de « ferme solaire » de 12 MW. Le projet a vocation à occuper 26,6 hectares de terres classées en zone agricole sur lesquelles devront être implantés 45 000 panneaux photovoltaïques. Le projet prévoyait également la plantation d’une jachère mellifère ainsi que l’installation de 300 ruches.
Par un arrêté du 10 juin 2012, le préfet a refusé de délivrer le permis de construire sollicité au motif que le projet était incompatible avec l’activité agricole céréalière exercée jusqu’alors sur le terrain et qu’il méconnaissait ainsi les dispositions de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme. Le pétitionnaire a formé un recours gracieux qui a fait l’objet d’une décision implicite de rejet. La société a donc introduit un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de ces décisions. Par un jugement du 31 décembre 2013, le Tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.
Saisie en appel, la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement de première instance ainsi que les décisions attaquées et a prononcé une injonction de réexamen de la demande du pétitionnaire dans un délai de deux mois au motif que le projet, nécessaire à des équipements collectifs, était « compatible avec la vocation agricole des parcelles en cause » et que, « compte tenu de [son] impact limité », il ne pouvait « être regardé comme portant atteinte à la sauvegarde des espaces agricoles et des paysages ». La Cour administrative d’appel précise que l’activité agricole au sens du VI de l’article L.123-1 « ne pouva[i]t se réduire […] au maintien des activités céréalières existant antérieurement au projet ou à la transformation des parcelles concernées en zone d’élevage, dès lors que les dispositions de cet article n’exigent nullement la pérennisation d’une forme particulière de culture sur des terres ayant une vocation agricole ». (CAA Nantes 23 octobre 2015, n°14NT00587)
Dans sa décision du 8 février 2017, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la Cour en précisant qu’en s’abstenant de « rechercher si, en l'espèce, compte tenu de la disparition des cultures céréalières précédemment exploitées et des activités ayant vocation à se développer sur les parcelles considérées, le projet permettait le maintien sur le terrain d'implantation du projet d'une activité agricole significative », cette dernière a commis une erreur de droit.
Ce faisant, le Conseil d’Etat censure l’interprétation souple de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme retenue par la Cour selon laquelle l’installation d'espaces dits de « jachère mellifère » prenant la forme de prairies fleuries destinées à la production de miel et de 300 ruches était suffisante pour « permettre la continuation d’une activité agricole ‘’douce’’ ».
La Haute juridiction impose à l’autorité compétente de procéder à un contrôle en deux temps. Dans un premier, cette dernière doit s’assurer de la réalité du maintien d’une « activité agricole significative » sur le terrain d’assiette du projet puis, dans un second, de l’adéquation de l’activité agricole envisagée avec celles précédemment exercées sur les zones agricoles alentour.
D’un point de vue opérationnel, une telle solution pourrait constituer un frein au développement des centrales au sol dans les zones agricoles dans la mesure où, par nature, ces infrastructures ne peuvent donner lieu qu’au développement d’activités agricoles ovines, apicoles ou de culture maraîchère limitées, susceptibles d’être considérées comme incompatibles avec les activités agricoles précédemment exercées sur le terrain d’assiette du projet.
Il reste donc à savoir si, en l’espèce, l’implantation de trois cents ruches sur une jachère mellifère sera considérée comme « significative » à l’issue du renvoi.
